黨紀學(xué)習(xí)教育
學(xué)習(xí)貫徹紀律處分條例 | 違規(guī)干預(yù)和插手行為的認定和處理
特邀嘉賓
胡佳 湖北省紀委監(jiān)委案件審理室副主任
帥志 江西省南昌市紀委副書記、監(jiān)委副主任
馬飛 江蘇省無錫市紀委監(jiān)委案件審理室主任
習(xí)近平總書記強調(diào)，“要保證權(quán)力在正確軌道上運行，堅持民主集中制，形成決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行機制，督促公正用權(quán)、依法用權(quán)、廉潔用權(quán)?！薄吨袊伯a(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）對濫用公權(quán)力，違反有關(guān)規(guī)定干預(yù)和插手市場經(jīng)濟活動、司法活動、執(zhí)紀執(zhí)法活動等行為列出負面清單，“有關(guān)規(guī)定”主要有哪些？違規(guī)干預(yù)和插手有哪些具體表現(xiàn)？違規(guī)干預(yù)和插手市場經(jīng)濟活動與違規(guī)為特定關(guān)系人經(jīng)營活動謀利行為如何區(qū)分？違規(guī)干預(yù)和插手司法活動與司法工作人員瀆職犯罪行為怎樣界定？我們特邀紀檢監(jiān)察干部進行討論。
《條例》對違反有關(guān)規(guī)定干預(yù)和插手市場經(jīng)濟活動以及司法活動、執(zhí)紀執(zhí)法活動等行為作出處分規(guī)定，“有關(guān)規(guī)定”主要有哪些？違規(guī)干預(yù)和插手有何具體表現(xiàn)？
馬飛：違規(guī)干預(yù)和插手的事項涉及范圍較廣，《條例》第一百四十一條、第一百四十二條、第一百四十三條對違規(guī)干預(yù)和插手行為列出了負面清單。
第一百四十一條規(guī)定了違規(guī)干預(yù)和插手市場經(jīng)濟活動的處分條款，黨員干部不得違反《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國建筑法》《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》等法律、法規(guī)、規(guī)章、政策性規(guī)定，利用職權(quán)或者職務(wù)上的影響干預(yù)和插手市場經(jīng)濟活動，影響市場經(jīng)濟活動正常開展。
《條例》第一百四十二條第一款明確規(guī)定黨員干部不得違反有關(guān)規(guī)定干預(yù)和插手司法活動、執(zhí)紀執(zhí)法活動。禁止違規(guī)干預(yù)和插手司法活動的有關(guān)規(guī)定主要包括《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定》《司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》，以及人民法院、人民檢察院關(guān)于落實這兩個規(guī)定的相關(guān)制度等。禁止違規(guī)干預(yù)和插手執(zhí)紀執(zhí)法活動的有關(guān)規(guī)定主要有《中國共產(chǎn)黨紀律檢查委員會工作條例》《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》《中華人民共和國監(jiān)察法》等。該條第二款規(guī)定了黨員干部不得違反有關(guān)規(guī)定干預(yù)和插手公共管理活動，這里的有關(guān)規(guī)定主要包括《中華人民共和國國家勛章和國家榮譽稱號法》《國務(wù)院關(guān)于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》等事關(guān)財政資金分配、項目立項評審、功勛榮譽表彰獎勵的制度、規(guī)定。
此外，《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》和《中共中央關(guān)于加強對“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的意見》等黨內(nèi)法規(guī)，都對受請托人向黨組織報告違規(guī)干預(yù)和插手行為作出了規(guī)定?！稐l例》與上述制度相銜接，在第一百四十三條新增按照有關(guān)規(guī)定對干預(yù)和插手行為負有報告和登記義務(wù)的受請托人，不按照規(guī)定報告或者登記行為的處分規(guī)定，從而推動全鏈條、體系化糾治違規(guī)干預(yù)和插手行為，形成促進依規(guī)依紀依法行使職權(quán)的整體合力。
胡佳：《條例》對違規(guī)干預(yù)和插手市場經(jīng)濟活動，司法活動、執(zhí)紀執(zhí)法活動，公共管理活動等行為進行了規(guī)制。
首先，違規(guī)干預(yù)和插手市場經(jīng)濟活動，通常發(fā)生在資金密集、權(quán)力集中、審批環(huán)節(jié)多的領(lǐng)域，以向相關(guān)部門及其人員采取暗示、授意、打招呼、批條子、指定、強令等方式進行干預(yù)和插手，擾亂市場經(jīng)濟秩序，破壞公平競爭原則，影響經(jīng)濟社會發(fā)展。具體有5種情形：一是干預(yù)和插手建設(shè)工程項目承發(fā)包、土地使用權(quán)出讓、政府采購、房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用、中介機構(gòu)服務(wù)等活動；二是干預(yù)和插手國有企業(yè)重組改制、兼并、破產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)交易、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、重大項目投資以及其他重大經(jīng)營活動等事項；三是干預(yù)和插手批辦各類行政許可和資金借貸等事項；四是干預(yù)和插手經(jīng)濟糾紛；五是干預(yù)和插手集體資金、資產(chǎn)和資源的使用、分配、承包、租賃等事項。
其次，違規(guī)干預(yù)和插手司法活動、執(zhí)紀執(zhí)法活動，該違紀行為影響司法活動和執(zhí)紀執(zhí)法活動的公正性，破壞黨紀國法的權(quán)威性。主要表現(xiàn)為：在線索核查、立案、審查調(diào)查、偵查、審查起訴、審判、執(zhí)行等環(huán)節(jié)為案件當(dāng)事人請托說情，或者授意、縱容身邊工作人員或者親屬為案件當(dāng)事人請托說情；要求辦案人員或辦案單位負責(zé)人私下會見案件當(dāng)事人或其辯護人、訴訟代理人、近親屬以及其他與案件有利害關(guān)系的人；為了地方利益或者部門利益，以聽取匯報、開協(xié)調(diào)會、發(fā)文件等形式，超越職權(quán)對案件處理提出傾向性意見或者具體要求；違規(guī)為案件當(dāng)事人或其辯護人、訴訟代理人、親屬轉(zhuǎn)遞涉案材料；違規(guī)為案件當(dāng)事人或其辯護人、訴訟代理人、親屬打探案情、通風(fēng)報信等。
再次，違規(guī)干預(yù)和插手公共管理活動，主要包括違反有關(guān)規(guī)定干預(yù)和插手公共財政資金分配、項目立項評審、功勛榮譽表彰獎勵等行為。公共管理活動必須遵循公平公正原則，嚴格按規(guī)定程序進行。違規(guī)干預(yù)和插手公共管理活動，容易導(dǎo)致財政資金流失、立項惡性競爭、功勛榮譽表彰獎勵顯失公平等問題，必須以嚴明的紀律加以約束。
需要說明的是，要區(qū)分正常履職和違規(guī)干預(yù)插手行為，在查處和認定時充分考量其行為是否具有違規(guī)性。有些行為屬領(lǐng)導(dǎo)干部依規(guī)依紀依法履行職責(zé)行為，比如，在主管、分管或者聯(lián)系工作范圍內(nèi)，部署工作、了解情況、提出意見等；因履行職責(zé)需要，向其他部門單位協(xié)調(diào)、了解有關(guān)事項情況等，要注意區(qū)分。
違規(guī)干預(yù)和插手市場經(jīng)濟活動與違規(guī)為特定關(guān)系人經(jīng)營活動謀利行為如何區(qū)分？既違規(guī)干預(yù)和插手市場經(jīng)濟活動又為特定關(guān)系人謀利的，怎么認定處理？
帥志：總體而言，違規(guī)干預(yù)和插手市場經(jīng)濟活動與《條例》第一百零四條規(guī)制的違規(guī)為特定關(guān)系人經(jīng)營活動謀利行為在主觀方面均是故意，即明知有關(guān)行為違反紀律要求而為之；違紀主體均為一般主體，新修訂的《條例》第一百四十一條刪除了“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部”的主體身份要求，這兩類違紀行為的主體均為行使公權(quán)力的黨員干部。但是二者也存在明顯區(qū)別。
一是動機和目的不同，違規(guī)干預(yù)和插手市場經(jīng)濟活動主要是非謀私和腐敗的不當(dāng)使用公權(quán)力干預(yù)市場經(jīng)濟行為，而違規(guī)為特定關(guān)系人經(jīng)營活動謀利是出于為特定關(guān)系人謀私的動機和目的。二是行為侵犯的客體不同。違規(guī)干預(yù)和插手市場經(jīng)濟活動主要侵犯了市場經(jīng)濟活動的正常秩序，而違規(guī)為特定關(guān)系人經(jīng)營活動謀利侵害的客體更側(cè)重于黨員干部職務(wù)行為的廉潔性。三是兩個行為的性質(zhì)不同。違規(guī)干預(yù)和插手市場經(jīng)濟活動屬于違反工作紀律，違規(guī)為特定關(guān)系人經(jīng)營活動謀利屬于違反廉潔紀律。
馬飛：對于既違規(guī)干預(yù)和插手市場經(jīng)濟活動，又為特定關(guān)系人謀取利益的行為，可能存在以下兩種不同的認定情形。
第一，以違規(guī)干預(yù)和插手市場經(jīng)濟活動的形式為特定關(guān)系人謀利的，一般以違反廉潔紀律定性。對于黨員干部違規(guī)干預(yù)和插手市場經(jīng)濟活動，為特定關(guān)系人經(jīng)營活動謀利，或者黨員干部違規(guī)干預(yù)和插手市場經(jīng)濟活動為他人謀取利益，同時存在其配偶、子女及其配偶等親屬和其他特定關(guān)系人收受對方財物，或者同時存在權(quán)權(quán)交易行為的，因這幾類情形中，黨員干部違規(guī)干預(yù)和插手市場經(jīng)濟活動的行為系其為特定關(guān)系人謀利采取的手段行為，二者具有手段和目的的牽連關(guān)系，按照“從一重處”原則，認定為違反廉潔紀律，可根據(jù)具體情形分別適用《條例》第九十四條、第九十五條、第一百零四條。
第二，違規(guī)干預(yù)和插手市場經(jīng)濟活動的行為涉嫌濫用職權(quán)等瀆職犯罪，同時又收受賄賂的，應(yīng)數(shù)罪并罰。根據(jù)“兩高”《關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》以及“兩高”《關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》有關(guān)規(guī)定，對國家工作人員瀆職并收受賄賂，同時構(gòu)成受賄罪與瀆職犯罪的，除刑法另有規(guī)定外，以受賄罪與瀆職犯罪數(shù)罪并罰。因此，當(dāng)行為人以干預(yù)和插手市場經(jīng)濟活動的方式為他人謀利的行為符合濫用職權(quán)等瀆職犯罪構(gòu)成要件時，應(yīng)以受賄罪與濫用職權(quán)等瀆職犯罪并罰。
違規(guī)干預(yù)和插手執(zhí)紀執(zhí)法活動并收受賄賂的，在紀法層面如何評價認定？違規(guī)干預(yù)和插手司法活動與司法工作人員瀆職犯罪行為怎樣界定？
胡佳：實踐中，如果涉嫌職務(wù)犯罪行為的某個事實或部分情節(jié)，同時符合《條例》分則規(guī)定的違紀行為構(gòu)成要件，一般情況下，只適用《條例》總則中的紀法銜接條款進行認定和處理，不再評價為《條例》分則規(guī)定的違紀行為。但也有一些特殊情況，為了突出紀嚴于法、紀在法前的要求，按照充分評價原則，對于情節(jié)惡劣，具有嚴重政治危害性或者屬于強化政治監(jiān)督的重點領(lǐng)域的行為；具有懲處和教育典型意義的行為，可以考慮在認定涉嫌職務(wù)犯罪的同時認定構(gòu)成違紀。比如，違規(guī)選拔任用干部并收受賄賂的行為，可以在認定受賄的同時認定違反組織紀律。
違規(guī)干預(yù)和插手執(zhí)紀執(zhí)法活動，不僅侵害職務(wù)行為的正當(dāng)性，還嚴重影響紀檢監(jiān)察機關(guān)的公信力和執(zhí)紀執(zhí)法的權(quán)威性、嚴肅性，影響黨的形象，損害黨同人民群眾的血肉聯(lián)系。違規(guī)干預(yù)和插手執(zhí)紀執(zhí)法活動并收受賄賂的，一般情況下不同時評價為違反工作紀律，但在特殊情況下，若僅認定涉嫌受賄犯罪不足以充分反映行為的本質(zhì)和嚴重政治危害性，根據(jù)充分評價原則，對作為謀利事項的說情、打招呼等行為可以考慮同時認定為違反工作紀律。
需要注意的是，在理解運用充分評價原則時要把握好3個方面：一是要嚴格依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)、監(jiān)察法律法規(guī)等有關(guān)規(guī)定和刑事政策；二是要按照全面從嚴治黨對黨員干部、公職人員從嚴管理監(jiān)督的要求，對行為人的違紀違法問題進行全面評價，充分反映其行為本質(zhì)和嚴重政治危害性；三是要充分保障黨員和公職人員的合法權(quán)益，防止簡單重復(fù)、過度評價，確保懲戒與教育相結(jié)合，實現(xiàn)政治效果、紀法效果和社會效果的有機統(tǒng)一。實踐中，要審慎準(zhǔn)確適用充分評價原則，對涉嫌職務(wù)犯罪的謀利事項或行為手段、危害后果等情節(jié)比較輕微的案件，可僅從涉罪層面予以評價。
帥志：司法工作人員瀆職犯罪，包括徇私枉法罪，民事、行政枉法裁判罪，執(zhí)行判決、裁定失職罪等犯罪，都發(fā)生在司法活動中，這些行為與《條例》規(guī)制的違規(guī)干預(yù)和插手司法活動行為有一定的聯(lián)系，但又有很大的區(qū)別，主要體現(xiàn)在行為主體、利用的便利條件以及客觀表現(xiàn)等方面。
一是主體不同。違規(guī)干預(yù)和插手司法活動的主體是黨員干部，可能是司法工作人員，也可能不是司法工作人員，但都是黨員。司法工作人員瀆職犯罪的主體都是司法工作人員，但不一定具有黨員身份。
二是利用的便利條件不同。違規(guī)干預(yù)和插手司法活動的行為人往往不是具體案件的辦理者，行為人利用自己的職權(quán)或職務(wù)影響力，對案件的辦理施加影響；而司法工作人員瀆職犯罪的行為人往往直接參與案件的辦理，利用自己的職務(wù)便利影響相關(guān)事項的處理。
三是客觀表現(xiàn)不同。黨員干部違規(guī)干預(yù)和插手司法活動，根據(jù)《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定》第八條規(guī)定，主要有5種表現(xiàn)，比如在線索核查、立案、偵查、審查起訴、審判、執(zhí)行等環(huán)節(jié)為案件當(dāng)事人請托說情；授意、縱容身邊工作人員或者親屬為案件當(dāng)事人請托說情，等等。司法工作人員瀆職犯罪的客觀方面則需要滿足刑法規(guī)定的構(gòu)成要件，比如徇私枉法罪，在客觀方面表現(xiàn)為對明知是無罪的人使他受追訴，或者對明知是有罪的人而故意包庇不使他受追訴，或者在刑事審判活動中故意違背事實和法律作枉法裁判。執(zhí)行判決、裁定失職或濫用職權(quán)罪在客觀方面表現(xiàn)為在執(zhí)行判決、裁定活動中，嚴重不負責(zé)任或者濫用職權(quán)，不依法采取訴訟保全措施、不履行法定執(zhí)行職責(zé)，或者違法采取訴訟保全措施、強制執(zhí)行措施，致使當(dāng)事人或者其他人的利益遭受重大損失的行為，等等。
四是對情節(jié)或損害后果的要求不同。違規(guī)干預(yù)和插手司法活動行為，情節(jié)較輕的即可給予黨紀處分。而司法工作人員瀆職犯罪中，徇私枉法罪、私放在押人員罪以及徇私舞弊減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行罪，這幾個罪名對犯罪情節(jié)沒有要求，也就是說，只要實施了徇私枉法、私放在押人員以及徇私舞弊減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的行為就構(gòu)成犯罪；但民事、行政枉法裁判罪要求情節(jié)達到一定的嚴重程度才構(gòu)成犯罪，執(zhí)行判決、裁定失職或濫用職權(quán)罪要求損害后果達到一定的嚴重程度才構(gòu)成犯罪。
紀檢監(jiān)察機關(guān)如何立足職能職責(zé)，系統(tǒng)整治違規(guī)干預(yù)和插手行為？
胡佳：紀檢監(jiān)察機關(guān)作為黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的專責(zé)機關(guān)，要立足職責(zé)定位，運用系統(tǒng)思維，把監(jiān)督、辦案、整改、治理貫通起來，督促黨員干部規(guī)范履職、正確用權(quán)。
一要加強日常監(jiān)督，壓實主體責(zé)任。完善主體責(zé)任清單，督促各級黨組織扛起管黨治黨主體責(zé)任，做實做細對黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的監(jiān)督，及時糾偏，抓早抓小、防微杜漸。
二是聚焦重點領(lǐng)域，堅決從嚴查處。堅持辦案引領(lǐng)，緊盯關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵崗位，加強對權(quán)力集中、資金密集、資源富集領(lǐng)域腐敗案件的責(zé)任倒查，深挖黨員干部違規(guī)干預(yù)和插手重大事項、不按規(guī)定報告或登記等問題，發(fā)現(xiàn)一起、堅決查處一起，推動全鏈條、體系化糾治違規(guī)干預(yù)和插手行為。
三是完善制度機制，深化源頭治理。定期對黨員干部干預(yù)和插手重大事項情況進行匯總分析，將有關(guān)情況納入政治生態(tài)分析研判內(nèi)容。對問題突出的地方、單位、領(lǐng)域，深入剖析原因，有針對性開展專項治理，推動完善制度機制，堵塞違規(guī)用權(quán)漏洞，著力鏟除腐敗滋生的土壤和條件。
四是堅持標(biāo)本兼治，加強紀律教育。把紀律教育融入日常抓在經(jīng)常，以嚴明紀律規(guī)范黨員干部履職用權(quán)。堅持用身邊事教育身邊人，對違規(guī)干預(yù)和插手的典型案例通報曝光，以案說德、以案說紀、以案說法、以案說責(zé)，綜合發(fā)揮黨的紀律教育約束、保障激勵作用，促進黨員干部履職盡責(zé)，規(guī)范用權(quán)、廉潔用權(quán)。
帥志：對于違規(guī)干預(yù)和插手行為，要堅持發(fā)現(xiàn)一起堅決查處一起，堅持嚴的基調(diào)、嚴的措施、嚴的氛圍，系統(tǒng)整治違規(guī)干預(yù)和插手行為。具體而言，要做到“四個加強”。
要加強黨紀學(xué)習(xí)教育，以學(xué)紀知紀明紀促進黨員干部遵紀守紀執(zhí)紀。違規(guī)干預(yù)和插手行為與規(guī)范用權(quán)的要求背道而馳。紀檢監(jiān)察機關(guān)首先要堅持更高標(biāo)準(zhǔn)、更嚴要求，扎實開展黨紀學(xué)習(xí)教育，其次要教育引導(dǎo)黨員干部加強紀律學(xué)習(xí)，自覺做到依規(guī)依紀依法公正用權(quán)。
要加強新時代廉潔文化建設(shè)，積極營造崇廉拒腐的良好社會風(fēng)尚。整治違規(guī)干預(yù)和插手行為是一項系統(tǒng)工程，加強廉潔文化建設(shè)不可或缺，要不斷厚植廉潔文化土壤，注重黨員干部家庭家教家風(fēng)建設(shè)，教育引導(dǎo)黨員干部從嚴管好親屬和身邊人，堅決杜絕為了親屬等特定關(guān)系人發(fā)生違規(guī)干預(yù)和插手行為。
要加強對違規(guī)干預(yù)和插手行為的監(jiān)督，對違規(guī)干預(yù)和插手行為堅決做到“零容忍”，持續(xù)釋放嚴的信號。一要做好日常監(jiān)督，通過加強具體化、精準(zhǔn)化、常態(tài)化監(jiān)督檢查，督促秉公用權(quán)，壓實黨組織責(zé)任，及時對工作中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)干預(yù)和插手市場經(jīng)濟、司法、執(zhí)紀執(zhí)法等活動的行為進行記錄、報告和整改，推動抓早抓小、層層設(shè)防。二要保持高壓態(tài)勢，把嚴的基調(diào)、嚴的措施、嚴的氛圍長期堅持下去，嚴肅查處違規(guī)干預(yù)和插手有關(guān)工作的違紀行為，發(fā)現(xiàn)一起就堅決查處一起，切實維護紀律的剛性、嚴肅性。三要以案促改促治，及時通報典型案例，加強類案剖析，推動發(fā)案單位和行業(yè)治理，督促查找漏洞、健全制度，不斷扎緊規(guī)范用權(quán)的制度籠子，達到查處一案、警示一片、治理一域的效果。
要加強與司法機關(guān)、市場監(jiān)管等部門的工作溝通，建立通暢的信息共享機制，凝聚整治違規(guī)干預(yù)和插手行為的工作合力。實踐中，違規(guī)干預(yù)和插手行為與公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院、市場監(jiān)管等部門工作直接相關(guān)，紀檢監(jiān)察機關(guān)作為監(jiān)督專責(zé)機關(guān)，要加強與上述機關(guān)的溝通與對接，力求全面掌握干預(yù)和插手行為的具體情況，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)查處違規(guī)干預(yù)和插手行為。（中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站 劉一霖）